当商办写字楼空置率攀升、核心区住宅却一房难求，当新增建设用地面临“原则上不用于经营性房地产开发”的约束，当地方土地财政面临压力，如何在存量中寻找增量？2026年以来，包括上海、深圳、广州、北京在内的核心城市不约而同地给出了同一个答案——土地调规。
中指研究院近日发布的最新数据显示，今年1-7月，上海成交的36宗住宅用地中，超20宗地块为调规地块；深圳成交的住宅用地中，超半数为调规地块，北京、广州也有多宗调规地块入市。
曾经用来盖写字楼、建工厂的地块，正变身住宅用地进入土地市场。在这场土地供应的变局中，谁将获益？又面临怎样的潜在风险？
219轮举牌！上海一地块调规后溢价狂飙
7月28日，在上海第六批次土拍中，杨浦八埭头组合地块经过219轮竞价，最终由保利发展与华润置地联合体以161.2亿元竞得，溢价率35.83%，可售住宅楼面价接近11万元/平方米，刷新杨浦地价纪录。该地块此前以商办为主，现调整为纯住宅用地，正是这样的调规之举，让其变成了“香饽饽”。
同日成交的徐汇桂林公园地块，由冠生园食品厂工业用地调整而来，同样以24.5%的高溢价率成交，竞得方为保利发展联合徐汇城投。
2026年以来，全国核心城市土地供应端出现显著变化，部分商办、工业用地通过规划调整转为住宅用地入市，这一趋势在北上广深尤为显著。在部分城市，土地调规甚至成为土地供应的主流方式。
所谓“调规”，在土地和房地产领域，特指改变一块土地原本的法定用途、规划指标或建设条件。这意味着打破原有规定，给土地换一个“新身份”。
据中指研究院监测，1-7月，上海成交的36宗住宅用地中，超20宗涉及规划调整，多数由商办、办公、教育用地向住宅用地转换，“商改住”占比约半数，且转换过程中容积率普遍下调，另有多宗地块处于已调规未挂牌或调规草案公示阶段。可见，地块调规已成为上海土地市场的主流。从土拍热度来看，今年以来上海溢价成交住宅用地15宗，其中超10宗涉及调整规划用途或条件。
从深圳来看，据中指研究院监测，今年1-7月深圳成交的住宅用地中，超半数为调规地块，核心调整方向为降低商业及办公配比、提高住宅占比、普遍调低容积率，以适应市场对改善型住宅的需求。
其中，深圳龙岗大运新城地块在这一轮调规浪潮中最具戏剧性。其原为世茂集团2017年以近240亿元竞得的商业地标项目，曾规划建设“中国第一高楼”。历经4年停工、两次流拍后，该地块由龙岗区政府以68亿元收储。今年5月，华润置地以70.45亿元底价竞得，用地性质从纯商业调整为“二类居住用地+商业用地+城市道路用地”，住宅占比达64%，容积率从4.17降至3.26。从“中国第一高楼”的梦想回到“以住养商”的现实。
北京、广州也有多宗调规地块入市。据中指研究院统计，1-7月，北京成交的25宗住宅用地中，4宗涉及土地性质变更，另有多宗地块涉及下调容积率、缩减规划建筑面积、剥离配建等。4宗调整用途的地块分别位于丰台区、昌平区和怀柔区，大多为底价成交。土地热度较低的原因在于所在区域新建商品住宅库存较大，这也是其调整规划的原因之一。
值得关注的是，丰台万泉寺地块由综合性商业金融服务业用地调整为二类居住用地，成交总价57.7亿元，成交楼面价5.85万元/平方米。该地块周边1.5公里内，2024年底和2025年初分别成交两宗住宅用地，规划建筑面积超20万平方米。万泉寺地块入市，或将加大板块内产品的竞争压力。
2026年北京部分成交住宅用地调规情况。图/中指研究院
商办库存压顶、“钱袋子”吃紧，调规成必答题
事实上，土地调规集中爆发并非偶然。
从政策层面看，“十五五”规划《纲要》明确提出“盘活用好低效用地”，《城市更新“十五五”规划》强调“推动土地用途和建筑功能依法合理转换”；2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合下发的“38号文”进一步明确“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”的原则，并提出要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制。
对此，上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，房地产开发用地的供应逻辑由此发生转变：一是加快存量土地处置的节奏和力度；二是适应新形势下市场对居住、商业消费等多元需求，以需定供，灵活调整存量土地的建筑功能；三是为住宅用地供给瓶颈提供突破路径。尽管整体库存压力较大，但部分核心区域或地段仍存在结构性不平衡，因此有必要推进土地功能的调整转型。
在严跃进看来，这既有政策框架的系统性支持，也有地方土地财政压力下的主动调节，更是商办库存过剩与住宅供给短缺结构性错配的推动。因为即便是一线城市，也在一定程度上存在商办供应过剩的问题，但核心地段住宅需求保持较高活跃度。“商办过剩—住宅短缺”的二元格局，使得将低效商办用地转为住宅用地成为务实的选择。
中指研究院指数研究部总经理曹晶晶也表示，未来房地产开发用地将更多来源于存量资源盘活，土地调规入市或呈现常态化趋势。
土地调规积极影响大，也需防范潜在风险
调规改写了土地的命运，也正在搅动一池春水。
“土地调规成为地方政府提高资源利用效率、优化土地供给结构的重要工具。”曹晶晶表示。对于城市发展而言，将核心区原本用于商办、工业等的用地调整为住宅用地，在重塑土地价值的同时，也有助于改善职住平衡关系；对于房地产而言，土地调规短期将增加核心区优质土地供给，核心区优质地块竞拍热度提升，有助于改善市场预期，同时优化新房供给结构，为“好房子”建设提供空间。
但与此同时，也需警惕潜在风险。曹晶晶指出，更多优质改善性产品进入市场，或将增加存量在售项目去化难度，市场分化行情可能加深，同时对房企综合能力提出更高要求，将进一步加剧行业分化格局。由于土地价格、新房价格、二手房价格之间的联动效应明显，土地调规后，更多位置更好、规划条件更优的地块进入市场，若这类土地以更低价格成交，或进一步加大房价下行压力。因此，有序推进土地调规、合理控制土地供给节奏，对稳定房地产市场至关重要。
严跃进也提到，规划调整后新增居住人口，将对片区教育、医疗、交通等公共服务设施形成增量压力。此外，部分小区业主反映，购房时开发商以商业配套为卖点，交房两年后却面临“商改住”，自身权益受到侵害。规划调整过程中，对已入住业主的知情权、参与权的保障机制尚不完善，容易引发社会矛盾。
目前来看，从大规模增量扩张转向存量提质增效，土地调规既是制度创新的产物，也是现实压力下的务实选择。当调规从个案走向主流，如何在释放土地价值与防范风险之间找到平衡，考验着地方政府的精细化治理能力。
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